《关于推进公路数字化转型 加快智慧公路建设发展的意见》政策解读

日前，交通运输部印发《关于推进公路数字化转型 加快智慧公路建设发展的意见》（交公路发〔2023〕131号，以下简称《意见》）。为便于更好地理解和贯彻执行，交通运输部公路局局长吴春耕就《意见》起草有关问题回答了记者的提问。

一、请问《意见》的起草背景和重要意义？

答：当前，全球新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字经济、人工智能等新技术、新业态已经成为促进经济社会发展的新动能。推进人工智能、物联网、大数据等新一代信息技术与交通运输深度融合发展，是推动交通运输质量变革、效率变革、动力变革的新机遇、新挑战，也是加快建设交通强国的重要任务。

习近平总书记高度重视发展数字经济、智慧交通，在《求是》杂志发表署名文章强调“不断做强做优做大我国数字经济”，在第二届联合国全球可持续交通大会开幕式主旨讲话中指出“要大力发展智慧交通和智慧物流”。李强总理在国务院第三次集体学习时强调“协同推进数字产业化和产业数字化，促进数字技术和实体经济深度融合”。《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《数字中国建设整体布局规划》对发展智慧交通、推进交通基础设施数字化、建设数字中国作出了明确部署。交通运输部党组多次进行研究部署，李小鹏部长最近发表署名文章，强调“大力发展智慧交通，为交通当好中国式现代化的开路先锋持续注入新动能”。

“要想富，先修路”。党的十八大以来，全国公路固定资产投资累计超过20万亿元，新增公路里程112万公里，建成了一批代表性的重大工程。截至2022年底，全国公路总里程535万公里，承担着63.5%的营业性旅客运输量（不包括城市客运数据）和73.3%的营业性货物运输量，构成了流动的仓储和产业链、供应链的重要组成部分，在经济社会发展中发挥了重要的先行作用。

布局数字中国，发展数字经济，公路仍然责无旁贷要当好先锋。交通运输部指导各地布局建设智慧公路，应用新技术，引入新装备，打造新场景，构建新模式，强化数字赋能，建成了一批智慧公路试点工程、样板工程，已经具备一定的实践基础、人才储备、市场环境。公路作为资金密集型、智力密集型行业，在全面数字化方面具有先发优势。

2021年，按照部党组部署，部公路局组织部规划院等单位开展了公路新型基础设施建设和公路数字化调研，制定“1156”总体方案，即1个工作方案、1个《意见》，拟开展5个专项行动（设计施工、养护与应急、出行服务、标准规范、市场治理），预期形成6方面工作成果（一个全息感知、智慧畅通便捷的“实体+数字孪生”公路网络，一批落地见效、应用场景明确的公路数字化试点集成工程，一个界面友好、智能推送共享的公路标准规范服务平台，一个面向公众、方便易用普及的公路出行服务平台，一个高效科学、服务管理并重的公路行业治理平台，一个充满活力、统一开放有序的公路大市场）。其后，组织部公路院等单位起草《意见》，经广泛征求意见、论证完善后，2023年9月初印发实施。

《意见》提出运用现代数字技术赋能公路交通，提升感知、分析、决策支持能力，实现人、车、路、环境深度融合以及全业务流程数字化。文件内容紧密结合公路业务工作，注重顶层设计和可操作性、实用性，对于提升公路交通效能、培育新业态、发展新经济、增强新动能、加快建设交通强国等具有重要意义，公路数字化及智慧公路建设前景广阔。可以预见，在不久的将来，高度数字化的公路网络将成为新发展格局中的一条条黄金通道，万亿级别的公路数字经济产业将蓬勃涌现，为推进中国式现代化注入交通新动能。

二、能否介绍一下《意见》起草的总体思路、框架和主要目标？

答：《意见》共八个部分、30项内容，主要包括总体要求2项、主要任务六方面22项、保障措施6项。主要任务即“六提升、五推动、一筑牢”，包括提升设计施工、养护业务、路网服务、政务服务、技术标准、基础支撑的数字化水平，推动智慧建造、智慧养护、智慧出行、智慧治理、标准升级，筑牢数字底座。

《意见》中贯穿了三条主线。一是业务流程，按公路勘察、设计、施工、养护、运行全生命期业务链条展开，加强市场监管和政务服务，完善技术标准，夯实数字化基础；二是数据要素，将数据作为核心要素贯穿全文，包括数据的生成、获取、汇总、联网、算法、应用、服务、保障等；三是各类主体，充分考虑不同等级公路各类从业单位的特点，突出项目法人在实施层面的主导作用，注重针对性、实用性，强调“重安全、保畅通、提效率、优服务、降成本、减排放”。

《意见》结合《交通强国建设纲要》《加快建设交通强国五年行动计划（2023—2027年）》有关部署，提出2027年和2035年的目标，分期实现公路全生命期“一套模型、一套数据”，深度应用数字化技术提升质量和效率，降低运行成本；建成实体公路和数字孪生公路，构建现代化公路基础设施体系；发展数字经济及产业生态。同时，促进基于数字化的设计、施工方式和工程管理模式变革，以及相关业务流程再造、规则重塑、制度变革。

三、《意见》对公路设计施工数字化有什么考虑和要求？

答：公路全生命期数字化需要项目层面的统筹，而数据和模型的源头在设计阶段。此前，交通运输部印发了《关于推进公路水运工程BIM技术应用的指导意见》（交办公路〔2017〕205号）和《关于开展公路BIM技术应用示范工程建设的通知》（交办公路函〔2017〕1283号），启动了相关工作，制定了初步的技术标准。一些重点企事业单位纷纷成立专门机构推动攻关，在数字化设计、软件研发、智慧建造等方面取得了初步成果，BIM从最初的三维演示，逐步发展为实现高效率高精度方案比选，具备协同设计、协同施工、协同管理功能。但也仍然存在不同阶段模型不通、数据割裂、工具软件不全、取费不明确、管理模式不清晰等问题。

《意见》鼓励建设单位统筹策划，构建全生命期模型，各参建单位共同参与，以数字化促进工程管理降本增效；应用现代信息采集技术提升勘察效率，用“BIM+GIS”“云+端”等实现数字化勘测；开展基于BIM的三维协同设计，推动设计成果向施工传递；在已有的自动化施工、无人作业基础上，进一步研发智能施工装备，逐步实现物料机互联、协同施工、工程模型同步验收交付，提升施工组织和工程监管效率。

《意见》在广泛调研论证基础上提出，2024年6月起新开工国家高速公路项目原则上应提交BIM设计成果，鼓励其他项目应用BIM设计技术。一是明确工作要求和政策导向，界定时间节点并预留过渡期；二是对新开工国家高速公路初步设计、施工图设计提出原则性要求，暂未对所有项目作统一硬性规定，部还将安排试点积极推进；三是鼓励正向设计，同时允许近期通过翻模实现，保证基本工作要求，且不至于增加太多成本；四是建设单位、施工单位对于数字化设计成果要持续深化应用，提升施工组织管理水平；五是应用BIM设计初期可能增加部分设计费用，可结合项目实际情况在设计招标或合同中约定。随着数字化技术深度成熟应用，必将带来设计水平质的提升和施工管理的精细化、透明化，节约建设成本，提升工程品质。作为配套政策，部将加快修订《公路工程设计文件编制办法》；制定《BIM设计成果暂行技术要求》，近期可作原则性要求，逐步细化；根据施行情况适时修订概算前期工作费费率。

四、对于数量庞大的在役公路，怎么推进数字化？

答：2022年底，全国公路总里程达535.5万公里，其中高速公路17.7万公里。在役公路数字化，首先要解决好数据来源问题，充分应用建设期数据成果，整合既有的公路管理系统CPMS、桥梁管理系统BPMS等各类数据资源，结合日常巡检、自动化智能检测设备、桥梁结构监测以及养护工程、改扩建工程等，逐步实现数字化。数据采集的重点包括地理信息、线形指标、桥隧设施、安全设施、服务设施等信息，为车路协同、自动驾驶提供支撑。其中，对于里程长、分布广、技术基础相对薄弱的农村公路，《意见》明确要逐步推进，因地制宜完善基础设施数据库、高质量发展评价体系和养护数字化系统，实现农村公路“一张图”管理。

当前，在役公路数字化和农村公路“一路一档”信息化建设试点工作已经先期启动，通过数字化可以为多个业务场景提质增效。《意见》强调要全面提升养护决策科学性、养护作业智能化和应急保通及时性。一是充分发掘数据资产价值，加强基于数据的养护评价、预测、决策等算法模型研究应用，提升养护决策的科学性。二是探索公路设施、设备数字化联动机制，如特殊路段限速、限载、限高等标志数字化并提前预报，让公路标志动起来、活起来，为车路协同、自动驾驶以及个性化公众服务提供支持。三是加强养护相关软硬件装备升级，重点实现自动化巡查、无人机巡查、长期性能跟踪、养护质量管理等软硬件系统装备升级，大幅提升养护作业效率。四是将数字技术充分应用于防灾应急业务中，利用公路承灾体普查成果，全面及时掌握公路沿线自然灾害风险点，实现自然灾害预防、评估、抢险全流程的数字化，全面提升灾害预防与应急保通能力。

五、路网管理与服务方面，数字化会给公众带来哪些新体验？

答：修建公路的最终目的是服务车辆通行，近年来的智慧公路发展重点也聚焦在出行服务等方面。2022年底，全国机动车保有量达4.17亿辆，其中公路营运汽车1222.08万辆；全年完成营业性客运量35.46亿人；全年高速公路车流量95.32亿辆。因此，公路安全畅通事关人民群众安全便捷出行和经济运行顺畅，以数字化技术提升路网管理服务水平至关重要。

《意见》提出打造路网智能感知体系，利用建设、养护数据资源，充分整合、合理布设沿线各类感知设施获取数据来源，利用摄像机、雷达、气象监测、交通量调查及ETC门架等设施，采用激光雷达、无人机及车载终端数据上传等新型感知手段，提升各类数据融合应用水平，实现全要素动态实时感知。构建智慧路网监测调度体系，依托路网运行大数据、人工智能、机器视觉及区块链、北斗、5G等技术，加强数字化的路网运行状态模拟、分析决策、智能调度和出行规划精准服务能力，构建现代公路交通物流保障网络，人享其行、物畅其流。

为了使公路数字化转型成果直接惠及最广大人民群众，《意见》着重强调打造数字赋能的公路出行服务新模式，适应未来预约出行、定制出行的需要，推动各类服务设施及充电桩等数字化升级，建设智慧服务区。提倡全过程出行服务，提供行前路径规划和停车位、商品、业务办理等预约，途中及时获取相关信息动态和路况提示，事后反馈评价意见，实现一单到底、无感无障碍出行和公路伴随式服务、一站式服务。鼓励探索阳光救援、积分优惠等创新性、增值类服务，丰富车路协同应用场景和服务模式。

六、《意见》对于政务服务数字化有哪些考虑，能够发挥哪些效能？

答：公路领域设计、施工、监理、养护等从业单位、从业人员众多，做好服务保障、加强市场监管，关系到市场秩序规范及各项工作正常运行。目前，各级交通运输主管部门及相关部门初步建立了信用评价、资质管理、职业资格管理、考试考核等不同的系统，但目前还存在各个系统相对分散、功能相对单一、缺乏有效整合管理等不足。

《意见》指出，汇聚公路从业单位和人员的资质、业绩、信用等关键信息，完善公路市场主体数据库，实现数据互联互通共享，提高治理效能。一是可通过开展数据智能化分析、研判和预警，完善市场监管系统，提升市场透明度和监管能力，实现“一网通管”。加强对农民工的数字化服务保障能力。二是通过数字化改进提升相关资质、许可办理服务，提高治超、综合执法等监管效率，实现“一网通办”。此外，公路全流程的数字化将推动构建适应数字公路的规则与政策体系。

七、《意见》如何考虑公路标准方面的数字化，以及加强公路数字化的基础支撑？

答：《意见》提出“建立健全公路数字化标准体系”和“搭建标准数字化服务系统”2项任务，可以理解为“数字化的标准”和“标准的数字化”。一方面，加快制定完善相关标准，及时调整现行标准中与数字化发展不相适应的条文，规范、促进公路数字化工作，为项目管理和监管提供标准依据。另一方面，将现有公路标准数字化，完善相应数据库，方便查阅、使用，进一步拓展智能推荐、知识定制等服务，促进标准服务的个性化和多元化。近日部印发的《关于加快建立健全现代公路工程标准体系的意见》，对相关工作也做出了明确部署。

为加强公路数字化基础支撑，夯实底座，《意见》明确要求在国家综合交通运输信息平台框架下，整合公路领域各类信息系统，依托建设和养护数字化形成基础数据库，为调度指挥、运行监测、政务服务等功能提供数据支撑。

公路数字化将产生海量数据。充分挖掘数据价值、加强大数据融合利用，是发挥公路数字化业务功能、发展壮大公路数字经济的必然要求。《意见》强调要全面推广公路大数据应用，注重数据的共建共享共用以及深度融合挖掘应用；加快研发相关的数据应用模型和算法，激发数据潜能；构建数字化产业生态，通过政府引导、市场驱动、完善制度等，孵育数字产业，大力发展公路数字经济，当好数字经济时代的开路先锋。

同时，按照《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规，构建智慧公路网络安全防护体系，完善公路数据安全管理制度，强化数据安全分级分类管理、监测预警与应急响应能力，加强商用密码等基础技术应用。

八、《意见》发布后，怎样推动落实落地，有哪些保障措施？

答：一分部署，九分落实。公路数字化是一项长期的系统工程,需要有关各方共同努力，循序渐进，久久为功。

一是加强组织领导。部将在近期组织宣贯。省级交通运输主管部门可因地制宜细化实施方案，加强对市县和基层的指导、支持。

二是明确任务分工。为便于各方理解执行，《意见》强调建设单位要统筹谋划，明确实施目标并推动落实；设计、施工等单位按合同开展数字化勘察设计、智慧建造；养护运营单位完善公路数字模型，探索智慧养护和出行服务新模式。

三是做好试点推进。为率先破题和发挥示范引领作用，《意见》指出要分主题方向组织遴选一批重要通道、重点区域路网、重点工程开展试点，形成一批场景明确、效益显著、经济适用、可复制可推广的试点成果和技术方案。

四是加强实施管理。目前智慧公路相关政策标准仍在不断完善中，《意见》强调要规范项目实施，对加强一体融合设计、质量控制、验收总结等明确了要求。在役公路智慧化升级、改造工程参照相关要求加强管理。

五是强化技术支撑。公路数字化必然涉及诸多新技术、新问题，需要组织力量强化技术支撑。《意见》提出充实专家技术团队，加强技术论证及试点跟踪指导。

六是完善政策保障。良好的政策保障和发展环境是公路数字经济发展壮大的必要条件。《意见》明确要完善配套政策和激励措施，推动以技术革新、降本增效呈现数字化价值，营造公平发展的良好环境。

相关政策文件：交通运输部关于推进公路数字化转型加快智慧公路建设发展的意见